Từ khóa: Thực thi chính sách, cơ quan độc lập có chức năng thực thi
Summary
The study assesses several theoretical issues and, at the same time, proposes comments based on the assessment of current legal regulations on the organizational structure of ministries, ministerial-level agencies, and government agencies. Based on the orientation of the Party and the State in streamlining the apparatus, effectiveness, and efficiency, the study proposes a model of an independent agency with the function of enforcing laws in Vietnam.
Keywords: Policy enforcement, independent agency with the function of enforcement
ĐẶT VẤN ĐỀ
Hiện nay trên thế giới, việc cải cách hành chính theo xu hướng quản lý công mới (New Public Managerment), theo đó, xu hướng một số nước trên thế giới xây dựng các tổ chức theo hướng tách bạch việc ra chính sách và việc thực thi chính sách. Một số cơ quan (bộ phận) thực thi chính sách được khuyến nghị ra đời, cho phép phân phối các chức năng thực hiện chính sách công của chính phủ được thực hiện tách biệt, nhưng nằm trong khuôn khổ luật pháp thống nhất.
Tại Việt Nam, khái niệm về cơ quan thực thi còn chưa được nghiên cứu nhiều, nên nhận thức về lý luận và thực tiễn về cơ quan thực thi còn rất khác nhau. Vì vậy, cần nhanh chóng nghiên cứu và mạnh dạn chuyển sang các mô hình khác phù hợp với điều kiện thực tế trong tình hình mới, đặc biệt với cơ cấu tổ chức bên trong của các bộ, cơ quan ngang bộ, đơn cử như có thể áp dụng việc tách bạch tổ chức cơ quan tham mưu chính sách và cơ quan thực thi chính sách.
CƠ SỞ LÝ LUẬN
Chính sách pháp luật. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính (2022), chính sách công là chiến lược sử dụng các nguồn lực để làm dịu bớt những vấn đề của quốc gia hay những mối quan tâm của nhà nước. Nó tạo thời cơ, giữ gìn hạnh phúc và an toàn cho mọi người; tạo ra an toàn tài chính và bảo vệ an toàn Tổ quốc. GS, TS. Võ Khánh Vinh (2020) đã cụ thể hơn khi nhấn mạnh, chính sách pháp luật là hoạt động có căn cứ khoa học, nhất quán và hệ thống của các cơ quan nhà nước và của các thiết chế phi nhà nước để xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, sử dụng văn minh các phương tiện pháp luật để đạt được mục tiêu bảo đảm, bảo vệ đầy đủ nhất các quyền và tự do của con người và của công dân, xây dựng và phát triển nhà nước pháp quyền, hình thành và xây dựng xã hội pháp quyền, xây dựng và phát triển văn hóa pháp luật và đời sống pháp luật của xã hội và của cá nhân.
Thực thi chính sách pháp luật. Theo Paul A. Sabatier và Daniel A. Mazmanian (1980), thực thi chính sách là việc đưa các chính sách vào cuộc sống hoặc các vấn đề của kinh tế - xã hội, nhằm thực hiện các mục đích của chính phủ trong việc điều tiết pháp luật. Khái niệm này khá tương đồng với George C. Edwards (1980) khi cho rằng, thực thi chính sách là việc tuyên truyền chính sách, nhằm làm cho người thực thi chính sách hiệu rõ chính sách, ủng hộ và thực hiện theo đúng chính sách đề ra.
Cơ quan thực thi pháp luật. Cơ quan thực thi là cách gọi chung được dịch từ nguyên nghĩa tiếng Anh “excutive agencies”, để chỉ loại hình cơ quan hành pháp có chức năng, thẩm quyền thực thi một số hoạt động thuộc quyền hành pháp theo quy định của pháp luật. Với mục tiêu tách bạch giữa cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan thực thi chính sách, mô hình cơ quan thực thi đã được thành lập. Nghiên cứu cách thức xây dựng mô hình cơ quan thực thi tại một số nước, như: Anh, Mỹ, Canada và Nhật Bản (Phan Đăng Sơn, 2021) cho thấy, một số một số đặc trưng, gồm:
(i) Các cơ quan thực thi pháp luật là những cơ quan hành động, căn cứ theo các quy định pháp luật để tiến hành các nghiệp vụ chuyên môn, nhằm giải quyết các vấn đề thực tiễn trong một số lĩnh vực, đòi hỏi tính chuyên môn cao. Đây là loại hình cơ quan không tham gia hoạch định chính sách và vị thế không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
(ii) Về địa vị pháp lý của cơ quan thực thi, kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực thi một số nước cho thấy, hầu hết các mô hình tổ chức cơ quan thực thi pháp luật đều có địa vị pháp lý là một cơ quan độc lập. Dù là mô hình tổ chức thuộc bộ, hay mô hình tổ chức thuộc chính phủ, hay mô hình cơ quan độc lập, các cơ quan này khi hoạt động hoàn toàn độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tính chất độc lập của mô hình tổ chức không hoàn toàn giống nhau, lệ thuộc vào đặc điểm của nền hành chính mỗi quốc gia mà mỗi mô hình tổ chức cơ quan thực thi pháp luật có tính chất độc lập riêng và đảm bảo bởi những điều kiện về tổ chức nhân sự, chế độ tài chính, chế độ báo cáo và chế độ trách nhiệm.
(iii) Về mô hình tổ chức các cơ quan thực thi pháp luật, phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của từng loại cơ quan để xác định. Mô hình tổ chức các cơ quan có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công đặc thù và có chức năng quản lý nhà nước trong một số quan hệ đặc thù cần được tổ chức khác nhau.
HIỆN TRẠNG MỘT SỐ CƠ QUAN THỰC THI TẠI VIỆT NAM
Tại Việt Nam hiện chưa có khái niệm về cơ quan thực thi. Pháp luật thực định của Việt Nam cũng chưa có quy định thống nhất về mô hình cơ quan thực thi, như: tiêu chí, thông lệ của các nước phát triển. Trên thực tế, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và chủ động hội nhập quốc tế, đối chiếu với kinh nghiệm các nước phát triển, thì ở Việt Nam có một số cơ quan đang có xu hướng được tổ chức theo mô hình cơ quan thực thi, gồm:
(1) Các cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay (có 8 cơ quan), một số tổng cục, cục trực thuộc bộ, như: Tổng cục Hải quan, Tổng cục Thuế (trực thuộc Bộ Tài chính), Tổng cục Thi hành án (Bộ Tư pháp), Tổng cục Đường bộ Việt Nam (Bộ Giao thông vận tải), Cục Hàng hải Việt Nam, Cục Hàng không dân dụng Việt Nam (Bộ Giao thông vận tải), Cục Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng (Bộ Công Thương)…
(2) Một số cơ quan trực thuộc tổng cục, cục được thành lập theo luật chuyên ngành có liên quan, như: các cảng vụ hàng hải trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam, các Cảng vụ hàng không trực thuộc Cục Hàng không dân dụng Việt Nam... được tổ chức và hoạt động gần như những cơ quan tổ chức thực thi pháp luật. Trên cơ sở quy định chung của luật chuyên ngành, bộ trưởng ban hành thông tư quy định cụ thể về việc thành lập, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cảng vụ.
(3) Có cơ quan được thành lập theo điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (cam kết quốc tế này được nội luật hóa). Ví dụ như Thanh tra hàng không được thành lập theo quy định của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam và được tổ chức và hoạt động theo quy định của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, có chức năng, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đối với tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành hàng không dân dụng, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành theo pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế về hàng không dân dụng mà Việt Nam là thành viên.
(4) Ủy ban Cạnh tranh quốc gia được thành lập theo quy định của Luật Cạnh tranh, là cơ quan trực thuộc Bộ Công thương, có có nhiệm vụ, quyền hạn: (i) Tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh; (ii) Tiến hành tố tụng cạnh tranh; kiểm soát tập trung kinh tế; quyết định việc miễn trừ đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm; giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và các nhiệm vụ khác theo quy định của Luật này và quy định của luật khác có liên quan (Quốc hội, 2018).
(5) Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội thành lập theo Luật Kiểm toán nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc sử dụng và quản lý tài chính, tài sản công theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, giúp vấn đề tài chính của Nhà nước được minh bạch, hạn chế tham nhũng. Đây là một cơ quan có đầy đủ các dấu hiệu đặc trưng của mô hình cơ quan thực thi theo thông lệ quốc tế.
(6) Một số cơ quan cấp bộ, như: Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam theo quy định các đạo luật có liên quan (Luật Thanh tra, Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam), bên cạnh chức năng quản lý nhà nước, thì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu của các cơ quan này là tổ chức thực thi pháp luật chuyên ngành thuộc ngành, lĩnh vực được phân công.
(7) Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Quốc hội, 2008); là cơ quan có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài chính quốc gia. Đây là một cơ quan độc lập, nhưng không có thẩm quyền pháp lý độc lập (chỉ tham mưu, tư vấn, giúp Thủ tướng Chính phủ). Trên thực tế, Ủy ban này tập trung vào việc tham mưu, tư vấn, khuyến nghị chính sách cho Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ về điều hành kinh tế vĩ mô.
ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH CƠ QUAN THỰC THI TẠI VIỆT NAM
Trên cơ sở những định hướng của Đảng và Nhà nước trong thời gian qua về tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, mô hình tổ chức cơ quan độc lập, thực thi cũng cần thiết được xem xét, xác định rõ các điều kiện, yêu cầu bảo đảm cho quá trình tổ chức thực hiện của các cơ quan độc lập này. Tác giả đề xuất một số mô hình cơ quan thực thi như sau:
Tái cấu trúc một số cơ quan thuộc Chính phủ hiện hành, phù hợp với đặc điểm của cơ quan thực thi
Căn cứ vào địa vị pháp lý của các cơ quan thực thi, có thể phân loại mô hình các cơ quan này thành 3 nhóm: (1) Nhóm cơ quan thực thi trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; (2) Nhóm cơ quan thực thi thuộc Chính phủ; (3) Nhóm cơ quan thực thi độc lập. Hiện nay, việc xây dựng cơ quan thực thi độc lập (nhóm 3) còn nhiều vấn đề cần được nghiên cứu thêm, đồng thời, dựa trên việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế một số nước trên thế giới trong việc thành lập các cơ quan thực thi, nghiên cứu này tập trung đề xuất mô hình cơ quan thực thi trực thuộc bộ và Chính phủ (Phan Đăng Sơn, 2021). Tái cấu trúc một số cơ quan thuộc Chính phủ hiện hành, phù hợp với đặc điểm của cơ quan thực thi có thể nghiên cứu triển khai theo các phương án sau:
Phương án 1: Tiếp tục duy trì 8 cơ quan thuộc Chính phủ hiện hành gồm: Đài Tiếng nói Việt Nam; Ban Quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh; Bảo hiểm Xã hội Việt Nam; Thông tấn xã Việt Nam; Đài Truyền hình Việt Nam; Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam; Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam; Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trên cơ sở hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, phù hợp hơn với tính chất và vị trí, vai trò của cơ quan thực thi.
Phương án 2: Tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu quả thực thi chính sách pháp luật, cung cấp dịch vụ công, tạo sự liên kết, phối hợp giữa các tổ chức đồng dạng trong cùng một lĩnh vực hoạt động. Cụ thể: (i) Hợp nhất Đài tiếng nói Việt Nam và Đài truyền hình Việt Nam, thành lập 1 cơ quan thực thi chung trực thuộc Chính phủ trong lĩnh vực phát thanh và truyền hình; (ii) Hợp nhất Viện Hàn lâm khoa học và công nghệ và Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, thành lập cơ quan thực thi thuộc Chính phủ dưới hình thức Viện Hàn lâm khoa học Việt Nam.
Đề xuất các cơ quan có chức năng thực thi thuộc các Bộ, ngành
Căn cứ vào mục tiêu, định hướng phát triển của đất nước đã được Đại hội XIII của Đảng xác định từ nay đến 2030 và tầm nhìn đến 2045, lộ trình tổ chức, xây dựng cơ quan thực thi quốc gia trực thuộc Chính phủ cũng cần được xác định theo các giai đoạn đến 2030 và tầm nhìn đến 2045.
Trong giai đoạn đến 2030 tương ứng với nhiệm kỳ Chính phủ khóa XVI (2025-2030) có thể nghiên cứu thành lập một số cơ quan thực thi quốc gia thuộc Chính phủ:
(i) Thành lập Uỷ ban quốc gia về an toàn thực phẩm – dược phẩm, là cơ quan trực thuộc Chính phủ, có chức năng thực thi các quy định của Luật An toàn thực phẩm; Luật Dược; Luật chăm sóc sức khỏe nhân dân… kiểm soát việc thực hiện và tuân thủ các quy định vệ sinh an tòan thực phẩm, dược phẩm trong sản xuất, lưu thông, sử dụng các sản phẩm thực phẩm, dược phẩm; xử lý các vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, dược phẩm nhằm bảo vệ và thúc đẩy sức khỏe cộng đồng.
(ii) Tái cơ cấu Ủy ban Chứng khoán (UBCK) Nhà nước thuộc Bộ Tài chính thành cơ quan thực thi thuộc Chính phủ. Hiện nay, theo quy định của pháp luật hiện hành, UBCK Nhà nước là cơ quan thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán theo quy định của pháp luật. Như vậy, UBCK Nhà nước được giao cả chức năng tham mưu, hoạch định chính sách trong lĩnh vực chứng khoán; đồng thời, thực hiện cả nhiệm vụ thực thi chính sách, quản lý, giám sát thị trường chứng khoán, các hoạt động chứng khoán. Hoạt động của UBCK Nhà nước cũng không đáp ứng được nguyên tắc phân định rành mạch giữa hoạt động tham mưu hoạch định chính sách với hoạt động thực thi chính sách. Mặt khác, việc thực hiện đồng thời các chức năng này cũng không đảm bảo cho UBCK Nhà nước có thể khách quan, công bằng trong quản lý và điều hành thị trường chứng khoán, khó bảo vệ lợi ích của các nhà đầu tư, đặc biệt các nhà đầu tư cá nhân nhỏ lẻ; khó hạn chế nguy cơ thao túng thị trường cổ phiếu. Hơn nữa, với địa vị pháp lý là cơ quan thuộc Bộ, sự độc lập của UBCK Nhà nước cũng khó được đảm bảo trong việc ra các quyết định liên quan đến thị trường chứng khoán.
Do đó việc tái cơ cấu UBCK Nhà nước từ cơ quan thuộc bộ thành cơ quan thực thi chính sách – pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán là phương án có tính khả thi và hợp lý. Với địa vị là cơ quan thực thi thuộc Chính phủ, UBCK Nhà nước cần có đầy đủ quyền hạn quản lý và giám sát toàn diện thị trường, bảo đảm tính độc lập theo nguyên tắc của IOSCO (Tổ chức Quốc tế của các Uỷ ban Chứng khoán – International Organization of Securities Commissions), thực hiện được khuyến nghị của FSAP (Chương trình đánh giá khu vực tài chính – FSAP do Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế khởi xướng thực hiện từ năm 1999, nhằm giúp các nước thành viên củng cố hệ thống tài chính và nâng cao hoạt động giám sát ngành tài chính của mình), phù hợp với thông lệ quốc tế.
Theo đó, khi trở thành cơ quan thực thi trực thuộc Chính phủ, UBCK Nhà nước cần được giao các nhiệm vụ quản lý thị trường chứng khoán; giám sát các tổ chức và cá nhân trên thị trường chứng khoán, bao gồm: các sàn giao dịch chứng khoán, công ty môi giới, đại lý, cố vấn đầu tư và các quỹ đầu tư. UBCK Nhà nước có chức năng và trách nhiệm bảo vệ các nhà đầu tư, duy trì hoạt động công bằng và trật tự của thị trường chứng khoán, tạo điều kiện cho việc hình thành vốn trên thị trường. Để duy trì sự công bằng, minh bạch, điều tra, xử lý của thị trường chứng khoán, bảo vệ các nhà đầu tư, UBCK Nhà nước cần được trao đầy đủ quyền tài phán hành chính, điều tra, xử phạt các gian lận, công bố thông tin sai sự thật, các hành vi thao túng thị trường chứng khoán theo quy định của pháp luật.
Sau năm 2023, tầm nhìn đến 2045, trên cơ sở kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực thi chính sách – pháp luật trực thuộc Chính phủ đã được tái cơ cấu hoặc thành lập mới, có thể nghiên cứu để tái cơ cấu một số Tổng cục đang thực hiện một số nhiệm vụ thực thi chính sách – pháp luật, hiện đang trực thuộc các Bộ, ngành, thành các cơ quan thực thi quốc gia trực thuộc Chính phủ. Theo đó, có thể nghiên cứu thành lập Cơ quan Thuế quan và Hải quan quốc gia trực thuộc Chính phủ, trên cơ sở tái cơ cấu Tổng cục Thuế và Tổng cục Hải quan trực thuộc Bộ Tài chính; Thành lập Cơ quan quản lý Thị trường quốc gia trực thuộc Chính phủ trên cơ sở tái cơ cấu Tổng cục Quản lý thị trường thuộc Bộ Công Thương; Thành lập Cơ quan Thống kê quốc gia, trên cơ sở tái cơ cấu Tổng cục Thống kê trực thuộc Bộ Kế hoạch Đầu tư.
KẾT LUẬN
Mô hình các cơ quan độc lập có chức năng thực thi chính sách pháp luật đang là xu hướng về một giải pháp thúc đẩy hoạt động tổ chức thi hành pháp luật trên thế giới hiện nay. Tại Việt Nam, do tính đa dạng của các cơ quan này mà việc tổ chức, sắp xếp các cơ quan thực thi phải được nghiên cứu một cách kỹ lưỡng, nhằm phát huy hiệu quả tích cực do những cơ quan này đem lại trong hoạt động thực thi chính sách./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. George C. Edwards (1980), Implementing Public Policy, Washington, D.C.: Congressional Quaterly Press, 143.
2. James, O. Moseley, A., Petrovsky, N. and Boyne, G (2011), Government agencies in Europe and beyond: Practices and lessons from 30 countries, Chapter 6: United Kingdom, Agencization in UK, in Verhoest K., van Thiel S., Bouckaert G. and Laegreid P. (eds).
3. Lê Anh Tuấn (2023), Nghiên cứu mô hình tổ chức các cơ quan độc lập có chức năng thực thi pháp luật trên một số lĩnh vực, Đề tài Khoa học cấp cơ sở, Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ.
4. Marshall J. Breger (2015), Independent Agencies in the United States: Law, Structure, and Politics, Oxford University Press.
5. Ministry of Finance Canada (2014), Annual Report 2013–2014: Special Operating Agencies, Financing Authority, retrieved from https://www.gov.mb.ca/finance/publications/pubs/annualrep/2013_14/soa.pdf.
6. Paul A. Sabatier and Daniel A. Mazmanian (1980), Policy Implementation – A Famework of Analysis, Policy Studies Journal, 8(4).
7. Phan Đăng Sơn (2020), Kinh nghiệm tổ chức cơ quan thực thi một số nước trên thế giới, Đề tài khoa học cấp cơ sở, Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ.
8. Phan Đăng Sơn (2021), Cơ quan thực thi một số nước trên thế giới, truy cập từ https://isos.gov.vn/nghien-cuu-trao-doi/kinh-nghiem-quoc-te/co-quan-thuc-thi-mot-so-nuoc-tren-the-gioi-42983.html.
9. The prime minister’s Office of public services reform (2002), Better government services: Executive agencies in the 21st century, The agency policy review – report and recommendations, retrieved from https://civilservant.org.uk/library/2002_better_government_services_review_of_executive_agencies.pdf.
10. Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính (2022), Nxb Lao động.
11. Võ Khánh Vinh (2020), Chính sách pháp luật – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia- sự thật.
12. Vũ Hải Nam (2019), Cơ sở khoa học xây dựng mô hình tổ chức cơ quan thực thi chính sách đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, Đề tài Khoa học cấp Bộ, Bộ Nội vụ.
TS. Phan Đăng Sơn
Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ
(Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 01, tháng 01/2025)
