Phát triển hạ tầng giao thông đường bộ qua hình thức BOT tại Việt Nam

ThS. Trần Thị Ngọc Bích

Học viện Tài chính

Email: Tranthingocbich@hvtc.edu.vn

Tóm tắt

Hạ tầng giao thông đường bộ là nền tảng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, an ninh quốc phòng, kết nối vùng và tạo không gian phát triển mới. Với ý nghĩa quan trọng đó, thời gian qua, việc triển khai các dự án giao thông quy mô lớn, mang tính đột phá đều có sự tham gia của vốn tư nhân. Trong bối cảnh nguồn vốn ngân sách có hạn, nhu cầu đầu tư rất lớn, thì việc huy động vốn tư nhân theo cơ chế thị trường thông qua hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) là cần thiết. Bài viết đánh giá thực trạng triển khai hình thức BOT cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam trong thời gian qua, từ đó đề xuất một số giải pháp thúc đẩy hình thức đầu tư này trong thời gian tới.

Từ khóa: Vốn tư nhân, BOT, hạ tầng giao thông, PPP

Summary

Road transport infrastructure serves as a foundation for economic growth, national defense, regional connectivity, and integration. In recent years, major and breakthrough transport projects have consistently involved private capital. Given limited state budget revenue and substantial investment demands, mobilizing private capital under market mechanisms, particularly through build-operate-transfer (BOT) contracts, is essential. This article assesses the current implementation of BOT models for developing road transport infrastructure in Viet Nam and proposes several related solutions to enhance road transport infrastructure development.

Keywords: Private capital, BOT, transport infrastructure, PPP

GIỚI THIỆU

Trong nhiều năm qua, Đảng, Nhà nước đã xác định phát triển hạ tầng giao thông là một trong 3 khâu đột phá chiến lược nhằm tạo nền tảng cho phát triển bền vững. Tuy nhiên, sau gần 40 năm đổi mới, hệ thống giao thông đường bộ Việt Nam vẫn chưa đồng bộ, hiện đại như kỳ vọng; nhiều dự án giao thông trọng điểm, đặc biệt là tuyến cao tốc Bắc - Nam, các tuyến đường vành đai, kết nối vùng, liên tỉnh triển khai vẫn còn chậm tiến độ, hiệu quả đầu tư chưa tương xứng.

Trong bối cảnh đó, hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) - một hình thức của đối tác công - tư (PPP) được coi là công cụ quan trọng để huy động vốn ngoài ngân sách nhà nước cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ.

Do đó, việc nghiên cứu hình thức đầu tư BOT trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Đây được xem là “đòn bẩy” hữu hiệu huy động và phát huy nội lực để phát triển hạ tầng hiện đại, đồng bộ phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong giai đoạn tới.

THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI BOT TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM

Kết quả đạt được

Để phát triển hạ tầng kết cấu giao thông đường bộ tại Việt Nam đồng bộ, hiện đại, những năm gần đây, các cấp có thẩm quyền đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách về lĩnh vực này. Điển hình như Quyết định số 1454/QĐ-TTg ngày 1/9/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch mạng lưới đường bộ thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 đã định hướng phát triển khoảng 9.000 km đường cao tốc, trong đó nhấn mạnh việc huy động đa dạng nguồn lực xã hội, khuyến khích triển khai theo hình thức BOT.

Đồng thời, các nghị quyết của Quốc hội giai đoạn 2020-2023 về các dự án cao tốc Bắc - Nam, đường vành đai TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đều cho phép và khuyến khích triển khai các dự án này theo cơ chế BOT, PPP. Điển hình như Luật Đầu tư PPP (năm 2020) đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để các bên tham gia thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, ổn định lâu dài trong thời hạn hợp đồng dự án PPP, trong đó có BOT. Các văn bản pháp lý này đã củng cố thêm niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân và mở rộng khả năng huy động vốn xã hội trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ.

Trên cơ sở đó, những năm qua, việc triển khai các dự án hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam đã đạt được những kết quả tích cực. Số liệu thống kê cho thấy, tính đến cuối năm 2024, cả nước đã triển khai khoảng 140 dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức BOT, đồng thời đang hoàn thiện thủ tục để triển khai 15 dự án đường bộ cao tốc theo hình thức này, trong đó Trung ương quản lý 66 dự án BOT với tổng mức đầu tư khoảng 208.000 tỷ đồng và địa phương quản lý 74 dự án BOT, tổng mức đầu tư khoảng 110.866 tỷ đồng. Thời gian ký hợp đồng tập trung trong giai đoạn 2002-2021, đặc biệt là giai đoạn cao điểm 2005-2015 nhằm đáp ứng nhu cầu mở rộng Quốc lộ 1A và các trục giao thông huyết mạch (Bộ Xây dựng, 2024).

Đến nay, nhiều dự án đã hoàn thành và kết thúc thu phí hoặc chấm dứt hợp đồng, song phần lớn vẫn đang vận hành. Nhìn chung, các dự án BOT do Trung ương quản lý có quy mô vốn và phạm vi tác động lớn hơn so với BOT địa phương, góp phần hiện đại hóa hạ tầng quốc gia. Các dự án BOT được phân bố trên toàn quốc; một số địa phương có nhiều dự án nổi bật như: Phú Thọ, Thanh Hóa, Quảng Bình, Quảng Trị, Đồng Nai, Đà Nẵng - Quảng Nam.

Những tồn tại, hạn chế

Bên cạnh kết quả đạt được trên, việc phát triển hạ tầng giao thông qua hình thức BOT cũng gặp phải một số tồn tại, hạn chế sau:

Thứ nhất, quy trình thủ tục liên quan đến đầu tư vẫn còn bất cập. Khung pháp lý vẫn còn tình trạng chồng chéo giữa các luật và văn bản dưới luật, gây ra không ít khó khăn cho các chủ thể trong quá trình triển khai dự án giao thông. Công tác giải phóng mặt bằng thường kéo dài, ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thi công triển khai dự án. Năng lực chuẩn bị, thẩm định và quản lý hợp đồng PPP/BOT chưa đồng đều giữa các địa phương.

Thứ hai, cơ chế tài chính hỗ trợ cho triển khai dự án còn thiếu linh hoạt. Các công cụ hỗ trợ phần thiếu hụt tài chính, bảo lãnh tín dụng chưa được thiết kế theo từng giai đoạn dự án và chưa phản ánh đặc thù rủi ro. Cơ chế tái cấp vốn và chia sẻ lợi ích từ tái cấp vốn chưa rõ ràng, làm giảm động lực, hạ chi phí vốn. Trên thị trường thiếu các sản phẩm tài chính mới gắn với dòng thu phí, làm hạn chế tính linh hoạt trong huy động vốn.

Thứ ba, chính sách ưu đãi khuyến khích đầu tư chưa đủ hấp dẫn. Các quy định về trần lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu, ưu đãi thuế đất đai còn thiếu nhất quán, khó dự báo cho các nhà đầu tư. Công thức điều chỉnh phí chưa ổn định, dễ phát sinh phản ứng xã hội khi áp dụng.

Thứ tư, kế hoạch tài chính hạ tầng còn thiếu tầm nhìn dài hạn. Việt Nam chưa xây dựng được kế hoạch tài chính trung và dài hạn ở cấp chương trình, gắn với trần rủi ro tài khóa và lộ trình điều tiết phí rõ ràng. Danh mục dự án ưu tiên thiếu tính ổn định, khiến nhà đầu tư tổ chức khó đưa ra quyết định dài hạn.

Thứ năm, nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ thường rất lớn, trong khi vốn từ nguồn ngân sách nhà nước còn hạn chế. Cơ cấu vốn BOT hiện nay phụ thuộc chủ yếu vào tín dụng ngân hàng, trong khi kỳ hạn vay ngắn không phù hợp với vòng đời dài của dự án, làm gia tăng rủi ro mất cân đối dòng tiền. Chi phí vốn cao, cộng với phần bù rủi ro, khiến giá trị tài chính dự án kém hấp dẫn. Sự tham gia của các nhà đầu tư tổ chức dài hạn như quỹ hưu trí, bảo hiểm, quỹ hạ tầng vẫn còn hạn chế, trong khi thị trường trái phiếu dự án chưa phát triển.

Thứ sáu, cơ chế khai thác nguồn thu từ tài sản hạ tầng chưa hiệu quả. Các cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” và thu hồi giá trị đất tăng thêm còn thiếu chuẩn định giá độc lập, đấu giá công khai và cơ chế giám sát minh bạch. Việc khai thác các dịch vụ phụ trợ (trạm dừng nghỉ, bãi đỗ xe, quảng cáo, dịch vụ logistics) còn manh mún, chưa gắn chặt trách nhiệm vận hành - bảo dưỡng với kết quả khai thác.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ

Nhằm tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai các dự án BOT cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam, cần triển khai đồng bộ các giải pháp sau:

Một là, hoàn thiện thể chế, pháp luật và khung hợp đồng BOT, PPP. Tiếp tục rà soát và ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn liên ngành nhằm giảm thiểu tranh chấp ở những khâu nhạy cảm như xác định doanh thu tính phí, điều kiện tái cân bằng hợp đồng, quyết toán theo từng loại hợp đồng.

Thực hiện chuẩn hóa quy trình giải phóng mặt bằng, mở rộng áp dụng đấu thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và thiết kế cơ chế đặc thù cho các dự án ngoài trục huyết mạch. Bên cạnh đó, việc ban hành hợp đồng mẫu kèm ma trận phân bổ rủi ro, quy định cơ chế chia sẻ doanh thu 2 chiều và điều khoản tái cân bằng tiêu chuẩn sẽ góp phần củng cố niềm tin của nhà đầu tư.

Hai là, hoàn thiện cơ chế tài chính và chính sách hỗ trợ đầu tư. Để thu hút dòng vốn tư nhân, Nhà nước cần thiết kế cơ chế hỗ trợ thiếu hụt tài chính theo kết quả, gắn giải ngân với các chỉ số chất lượng dịch vụ, đặc biệt trong giai đoạn đầu vận hành khi doanh thu chưa ổn định.

Đồng thời, xây dựng cơ chế bảo lãnh tín dụng từng phần nhằm kéo dài kỳ hạn vay, giảm biên độ rủi ro lãi suất, ưu tiên cho các dự án ngoài trục huyết mạch. Bên cạnh đó, việc đặt trần rủi ro tài khóa ở cấp ngành hoặc chương trình, công khai trong báo cáo hằng năm sẽ giúp đảm bảo tính minh bạch và kỷ luật tài chính.

Ba là, xây dựng hệ thống thẩm định và quản lý tài chính minh bạch, ổn định. Một trong những yếu tố then chốt để bảo đảm hiệu quả huy động vốn tư nhân là thiết lập hệ thống thẩm định tài chính thống nhất. Các dự án cần được đánh giá dựa trên chỉ tiêu giá trị hiện tại ròng (NPV), tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR), hệ số đảm bảo trả nợ (DSCR) và phải được kiểm thử sức chịu đựng đối với biến động lãi suất, lưu lượng và tiến độ.

Đồng thời, cần xác định lãi vay hợp lệ theo tham chiếu thị trường, quy định trần lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu theo từng lĩnh vực để cân bằng lợi ích Nhà nước - nhà đầu tư. Cơ chế phân hạng dự án theo tính chất tuyến đường (huyết mạch hoặc không huyết mạch) sẽ cho phép xác định mức hỗ trợ và dự phòng rủi ro phù hợp. Mặt khác, việc minh bạch hóa hoạt động thu phí điện tử không dừng, chuẩn hóa dữ liệu, tiến hành kiểm toán độc lập hằng năm và công bố số liệu tổng hợp công khai sẽ góp phần tăng tính tin cậy.

Bên cạnh đó, cơ chế điều chỉnh giá, phí theo công thức gắn với chỉ số giá tiêu dùng và hệ số chất lượng dịch vụ, công bố lộ trình 5 năm điều chỉnh phí, sẽ giúp giảm phần bù rủi ro và ổn định kỳ vọng của nhà đầu tư.

Bốn là, đa dạng hóa công cụ và nguồn huy động vốn. Hiện nay, vốn vay ngân hàng vẫn là kênh huy động chủ yếu cho các dự án BOT/PPP, gây áp lực lớn về chi phí vốn và rủi ro thanh khoản. Do đó, cần thúc đẩy phát triển thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu doanh nghiệp dự án và trái phiếu dự án, đi kèm yêu cầu công bố thông tin và xếp hạng rủi ro độc lập. Khuyến khích huy động nguồn vốn dài hạn từ các quỹ bảo hiểm, hưu trí, quỹ hạ tầng-vốn có lợi thế về kỳ hạn và ổn định.

Các hình thức tín dụng hợp vốn, cho vay dài hạn từ tổ chức tài chính phát triển cũng như tài trợ dựa trên thế chấp dòng thu phí sẽ giúp đa dạng hóa nguồn tài trợ. Ngoài ra, cơ chế đồng tài trợ nhiều nguồn, kết hợp phần vốn công hỗ trợ có điều kiện sẽ làm giảm chi phí vốn và hạn chế sự phụ thuộc quá mức vào hệ thống ngân hàng thương mại.

Năm là, khai thác hiệu quả giá trị tài sản hạ tầng giao thông. Nguồn lực từ khai thác tài sản công gắn với hạ tầng giao thông đường bộ cần được phát huy nhằm bổ sung cho ngân sách và tạo thêm động lực cho nhà đầu tư. Các hình thức thanh toán bằng quỹ đất “đổi đất lấy hạ tầng” phải được thực hiện trên cơ sở định giá độc lập, minh bạch và có cơ chế giám sát chặt chẽ để phòng ngừa thất thoát.

Nhà nước cần triển khai chính sách thu hồi giá trị đất tăng thêm dọc theo các hành lang, nút giao và vành đai do tác động của dự án hạ tầng. Việc nhượng quyền khai thác dịch vụ phụ trợ như khu dịch vụ, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ, quảng cáo và quyền sử dụng không gian cũng sẽ giúp tăng doanh thu và cải thiện hiệu quả tài chính của dự án.

Sáu là, quản lý, phân bổ nguồn lực và nâng cao năng lực thực thi. Cơ chế huy động vốn tư nhân hiệu quả phải đi kèm với hệ thống quản trị minh bạch và đội ngũ chuyên môn cao. Trước hết, cần thực hiện lập danh mục dự án ưu tiên dựa trên hiệu quả kinh tế - xã hội và khả năng hoàn vốn, đồng thời tiến hành sơ tuyển và tiền thẩm định nghiêm ngặt để loại bỏ nhà đầu tư không đủ năng lực.

Bên cạnh đó, Nhà nước cần kiện toàn đơn vị chuyên trách về PPP ở cả Trung ương và địa phương; ban hành sổ tay quản trị hợp đồng, đồng thời tổ chức đào tạo chuyên sâu cho cán bộ về tài chính, pháp lý và quản trị dữ liệu.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Giao thông Vận tải (2024). Báo cáo về 11 dự án BOT giao thông trình Quốc hội khóa XV tại Kỳ họp thứ 8.

2. Chính phủ (2021). Nghị định số 35/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật PPP.

3. Chính phủ (2021). Nghị định số 28/2021/NĐ-CP quy định cơ chế quản lý tài chính dự án PPP.

4. Huỳnh Dũng (2025). Sớm gỡ “điểm nghẽn” cho các dự án BOT giao thông, https://vneconomy.vn/som-go-diem-nghen-cho-cac-du-an-bot-giao-thong.htm.

5. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư.

6. Nguyệt Minh (2019). Xây dựng, ban hành Luật PPP là đòi hỏi cấp thiết từ thực tiễn. https://baodauthau.vn/xay-dung-ban-hanh-luat-ppp-la-doi-hoi-cap-thiet-tu-thuc-tien-post80237.html.