Phân bổ vốn ODA của Nhật Bản vào ASEAN giai đoạn 2010-2023

ThS. Lê Thị Kim Xuyến

Khoa Tài chính ngân hàng, Trường Đại học Ngoại thương Hà Nội

Email: xuyenltk@ftu.edu.vn

Tóm tắt

Nghiên cứu phân tích hệ thống cơ cấu, xu hướng và thay đổi trong phân bổ vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của Nhật Bản vào các quốc gia ASEAN từ năm 2010 đến năm 2023. Thông qua phân tích thống kê mô tả từ dữ liệu thực tế, nghiên cứu cung cấp “bức tranh” toàn diện về thực trạng ODA của Nhật Bản vào ASEAN. Kết quả nghiên cứu không chỉ có ý nghĩa học thuật, mà còn cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc hoạch định chính sách tiếp nhận và sử dụng hiệu quả vốn ODA của các nước trong khu vực ASEAN trong tình hình mới.

Từ khóa: Vốn ODA, Nhật Bản, ASEAN, kinh tế, chính sách

Summary

This study examines the structure, trends, and changes in the allocation of Japan’s official development assistance (ODA) to ASEAN countries from 2010 to 2023. Using descriptive statistical analysis of actual data, the research provides a comprehensive and up-to-date overview of Japan’s ODA landscape in the ASEAN region. The findings are not only academically significant but also offer practical implications for formulating effective aid reception and utilization policies among ASEAN nations in the current context.

Keywords: ODA, Japan, ASEAN, economy, policy

ĐẶT VẤN ĐỀ

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội tại khu vực Đông Nam Á, đặc biệt đối với các quốc gia đang phát triển trong khối ASEAN. Nhật Bản là một trong 3 nhà tài trợ song phương lớn nhất thế giới, đã duy trì cam kết mạnh mẽ đối với khu vực ASEAN thông qua hỗ trợ tài chính cho các lĩnh vực hạ tầng, quản trị công, giáo dục và môi trường (JICA, 2022).

Nhiều nghiên cứu thực nghiệm đã chỉ ra rằng, động cơ phân bổ ODA của Nhật Bản không chỉ thuần túy dựa trên nhu cầu phát triển của nước nhận viện trợ, mà còn chịu ảnh hưởng bởi lợi ích chiến lược và quan hệ song phương (Berthélemy, 2006).

ODA của Nhật Bản có xu hướng tập trung vào các quốc gia có quan hệ thương mại sâu rộng với nước này; đồng thời điều chỉnh theo những thay đổi địa chính trị và các khủng hoảng khu vực. Giai đoạn sau đại dịch COVID-19 là minh chứng rõ nét nổi bật về vai trò điều tiết của ODA trong gia tăng năng lực chống chịu và tái thiết hệ thống y tế - xã hội tại ASEAN.

Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu hiện hành chủ yếu sử dụng phương pháp định lượng hồi quy nhằm tìm kiếm yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ODA (Dreher và cộng sự, 2011), trong khi lại thiếu vắng các nghiên cứu mô tả toàn diện về sự thay đổi cấu trúc, quy mô và ưu tiên viện trợ của Nhật Bản trong một khung thời gian dài, đặc biệt là giai đoạn 2010-2023. Khoảng trống này trở nên đáng lưu ý khi các chiến lược viện trợ của Nhật Bản như "Hợp tác vì hạ tầng chất lượng" vào năm 2015 hay “Free and Open Indo-Pacific” (2018) lần lượt ra đời và tái định hình ưu tiên viện trợ trong khu vực.

Mục tiêu của nghiên cứu là phân tích một cách hệ thống cơ cấu, xu hướng và thay đổi trong phân bổ ODA của Nhật Bản vào các quốc gia ASEAN từ năm 2010 đến năm 2023. Nghiên cứu tập trung trả lời các câu hỏi: Quy mô và cơ cấu phân bổ ODA của Nhật Bản vào ASEAN biến đổi như thế nào trong giai đoạn nghiên cứu? Sự khác biệt đáng kể giữa các ngành và lĩnh vực nhận viện trợ của các quốc gia ASEAN?

Thông qua phân tích thống kê mô tả từ dữ liệu thực tế, nghiên cứu cung cấp một bức tranh toàn diện về thực trạng ODA của Nhật Bản tại ASEAN. Kết quả nghiên cứu không chỉ có ý nghĩa học thuật, mà còn cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc hoạch định chính sách tiếp nhận và sử dụng viện trợ hiệu quả của các nước trong khu vực trong giai đoạn tới.

THỰC TRẠNG PHÂN BỔ VỐN ODA CỦA NHẬT BẢN VÀO KHU VỰC ASEAN GIAI ĐOẠN 2010-2023

Xu hướng phân bổ vốn ODA của Nhật Bản vào khu vực ASEAN

Phân tích dữ liệu trực quan (Hình) cho thấy, tổng lượng vốn ODA của Nhật Bản phân bổ cho khu vực ASEAN có xu hướng tương đối ổn định trong giai đoạn 2010-2023, với một số điểm đáng chú ý. Giai đoạn 2010-2012 chứng kiến mức viện trợ dao động quanh ngưỡng 2-3 tỷ USD mỗi năm. Tuy nhiên, năm 2013 đánh dấu một đột biến lớn với tổng giá trị ODA đạt xấp xỉ 7,3 tỷ USD, trong đó khoản viện trợ dành riêng cho Myanmar chiếm tỷ trọng áp đảo.

Hình: Tổng vốn ODA của Nhật Bản vào khu vực ASEAN

(ĐVT: triệu USD)

Nguồn: OECD, 2024

Dữ liệu này phản ánh chính sách tái can dự của Nhật Bản đối với Myanmar sau khi nước này mở cửa chính trị vào năm 2011, đặc biệt là việc xóa nợ và cam kết hỗ trợ hạ tầng được đẩy mạnh. Từ năm 2014 đến 2019, giá trị ODA duy trì quanh mức 3-3,5 tỷ USD/năm; việc phân bổ cho các quốc gia dần trở nên đồng đều hơn.

Việt Nam vẫn là nước nhận ODA của Nhật Bản lớn nhất trong giai đoạn 2014-2019, với lượng vốn duy trì ổn định và tăng dần từ 2016 trở đi. Các quốc gia như Indonesia và Philippines cũng ghi nhận sự gia tăng rõ rệt, đặc biệt trong giai đoạn 2020-2023. Điều này phản ánh sự mở rộng chiến lược của Nhật Bản sang các nền kinh tế lớn có vị trí chiến lược trong khu vực.

Ngược lại, ODA dành cho Myanmar sau năm 2013 có xu hướng giảm mạnh và không còn đóng vai trò nổi bật sau khủng hoảng chính trị năm 2021. Đáng chú ý, trong giai đoạn 2020-2023, mặc dù khu vực ASEAN chịu ảnh hưởng nặng nề của đại dịch COVID-19, nhưng tổng vốn ODA của Nhật Bản có dấu hiệu phục hồi và tăng lên gần 4 tỷ USD vào năm 2023.

Việc nguồn vốn ODA cho Philippines tăng đáng kể trong giai đoạn này, nhiều khả năng liên quan đến các gói hỗ trợ kỹ thuật và y tế sau đại dịch, điều này phù hợp với chiến lược tăng cường hợp tác phát triển bền vững và phục hồi khu vực của Nhật Bản. Các quốc gia khác như Campuchia, Lào và Malaysia giữ mức viện trợ tương đối ổn định, với cấu trúc ưu tiên nhiều hơn cho các chương trình viện trợ không hoàn lại và hợp tác kỹ thuật hơn là vốn vay lớn.

Xu hướng vốn ODA của Nhật Bản vào khu vực ASEAN theo ngành

Phân tích dữ liệu cho thấy, Nhật Bản duy trì định hướng nhất quán trong việc ưu tiên hỗ trợ phát triển hạ tầng kinh tế trong khu vực ASEAN, với mức giải ngân cao nhất trong tất cả các lĩnh vực xét trong suốt giai đoạn 2010-2023. Trong đó, nhóm lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ kinh tế chiếm tỷ trọng lớn nhất mỗi năm, dao động trong khoảng từ 1.120 đến 2.286 triệu USD, với mức giải ngân đột biến vào năm 2022 và 2023 (lần lượt là 2.251 và 2.286 triệu USD). Điều này phản ánh cam kết của Nhật Bản trong hỗ trợ kết nối khu vực và phát triển cơ sở hạ tầng xuyên quốc gia - một trọng tâm trong sáng kiến “Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương Tự do và Rộng mở” mà Nhật Bản thúc đẩy từ năm 2016 trở đi.

Các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội và liên ngành giữ vai trò thứ yếu nhưng ổn định, với vốn phân bổ dao động trong khoảng 373 đến 632 triệu USD và 129 đến 537 triệu USD mỗi năm. Trong khi đó, các lĩnh vực như y tế, giáo dục và chính sách và quy định thương mại có mức vốn ODA tương đối khiêm tốn, thường dưới 100 triệu USD/năm. Đáng chú ý là năm 2013 ghi nhận đột biến về hỗ trợ giáo dục (đạt 1387,7 triệu USD) và năm 2020 chứng kiến gia tăng mạnh viện trợ nhân đạo (963,2 triệu USD), phản ánh phản ứng hỗ trợ khẩn cấp trong bối cảnh đại dịch COVID-19.

Trong giai đoạn đầu của chu kỳ nghiên cứu, vốn ODA của Nhật Bản rót vào ASEAN tập trung chủ yếu vào lĩnh vực “cơ sở hạ tầng và dịch vụ kinh tế”. Mức giải ngân tăng mạnh từ 1.149 triệu USD năm 2010 lên đến đỉnh điểm 1.693 triệu USD vào năm 2013, phản ánh ưu tiên chiến lược của Nhật Bản trong thúc đẩy kết nối khu vực thông qua hỗ trợ hạ tầng giao thông, năng lượng và đô thị.

Sự gia tăng này cũng trùng khớp với việc triển khai Sáng kiến kết nối ASEAN 2010, mà Nhật Bản là một trong những nhà tài trợ hàng đầu. Điều này phù hợp với nhận định của JICA (2016) rằng, viện trợ của Nhật trong giai đoạn này mang tính chất định hướng đầu tư, nhằm tạo nền tảng cho hợp tác kinh tế sâu rộng trong dài hạn.

Từ năm 2016 trở đi, vốn ODA vẫn duy trì mức cao ổn định, dao động từ 1.270 đến 1.890 triệu USD/năm cho lĩnh vực hạ tầng kinh tế. Giai đoạn này chứng kiến sự chuyển hướng từ viện trợ phi hoàn lại sang các khoản vay ưu đãi có hoàn trả, phù hợp với chiến lược mở rộng “hợp tác phát triển dựa trên thị trường”.

Cũng trong thời kỳ này, Chính phủ Nhật Bản khởi xướng Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương Tự do và Rộng mở, tái khẳng định cam kết đầu tư vào hạ tầng khu vực Đông Nam Á như một phần trong chính sách đối ngoại kinh tế. Kết quả này nhất quán với nhận định của Kato (2018) rằng, ODA của Nhật Bản ngày càng gắn chặt với hiệu quả kinh tế và khả năng tạo ra giá trị lan tỏa thông qua các dự án có hiệu suất tài chính rõ ràng.

Giai đoạn 2020-2023 đánh dấu những biến động lớn trong cơ cấu và quy mô vốn ODA do tác động của đại dịch COVID-19. Năm 2020, viện trợ nhân đạo đạt mức kỷ lục 963 triệu USD - mức cao chưa từng thấy trong suốt giai đoạn quan sát. Đồng thời, vốn ODA dành cho lĩnh vực “liên ngành” và “y tế” cũng gia tăng đáng kể, phản ánh sự điều chỉnh linh hoạt của Nhật Bản nhằm hỗ trợ ứng phó với khủng hoảng y tế công cộng trong khu vực. Tuy vậy, đầu tư vào hạ tầng kinh tế vẫn được duy trì ở mức cao, đặc biệt tăng vọt lên 2.251 triệu USD năm 2022 và tiếp tục đạt 2.286 triệu USD năm 2023.

Việc hỗ trợ vốn ODA của Nhật Bản trong giai đoạn 2010-2023 cho thấy, nước này theo đuổi chiến lược kép: một mặt đáp ứng nhu cầu ngắn hạn về y tế và an sinh, mặt khác củng cố phục hồi dài hạn thông qua đầu tư hạ tầng. Phân tích của Inada và Shimomura (2016) cho rằng, viện trợ của Nhật Bản sau khủng hoảng thường được thiết kế nhằm tăng cường năng lực phục hồi thể chế và tăng trưởng kinh tế trong trung hạn.

KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Kết luận

Phân tích chuỗi dữ liệu từ năm 2010 đến 2023 cho thấy, Nhật Bản đã triển khai một chiến lược phân bổ vốn ODA nhất quán và có định hướng rõ ràng trong khu vực ASEAN. Tỷ trọng phân bổ lớn nhất thuộc về nhóm cơ sở hạ tầng và dịch vụ kinh tế, với mức giải ngân trung bình hàng năm vượt 1,5 tỷ USD và tăng vọt trong các năm gần đây, đạt đỉnh 2,286 tỷ USD vào năm 2023. Nhóm ngành này chiếm khoảng 50-60% tổng ODA hằng năm, phản ánh cam kết chiến lược của Nhật Bản trong việc củng cố kết nối khu vực, hỗ trợ phát triển logistics, năng lượng và giao thông xuyên biên giới.

Trong khi đó, các lĩnh vực xã hội (giáo dục, y tế) và viện trợ nhân đạo chiếm tỷ trọng nhỏ hơn nhưng vẫn giữ vai trò nhất định trong cơ cấu viện trợ, đặc biệt trong các thời điểm khủng hoảng như đại dịch COVID-19. Viện trợ nhân đạo tăng đột biến năm 2020 (963,3 triệu USD), chứng minh tính linh hoạt của chính sách ODA Nhật Bản trong ứng phó khẩn cấp.

Ngoài ra, dữ liệu cũng cho thấy, sự phân hóa theo quốc gia nhận viện trợ. Việt Nam là nước tiếp nhận ODA lớn và ổn định nhất trong toàn bộ giai đoạn, trong khi Myanmar chứng kiến mức viện trợ đột biến năm 2013 nhưng giảm dần sau khủng hoảng chính trị năm 2021. Các nước như Philippines và Indonesia có xu hướng được ưu tiên hơn trong giai đoạn gần đây, phù hợp với vai trò chiến lược đang gia tăng của 2 nền kinh tế này trong cấu trúc khu vực.

Kết quả này phù hợp với nghiên cứu thực nghiệm của Berthélemy (2006) cho rằng, các nhà tài trợ song phương như Nhật Bản thường phân bổ ODA dựa trên cả các yếu tố phát triển và mối quan tâm chiến lược. Theo Dreher và cộng sự (2018), mức độ giải ngân cao vào các quốc gia có vị trí địa chính trị trọng yếu và năng lực thể chế tương đối ổn định là kết quả của chiến lược viện trợ gắn với lợi ích kinh tế - chính trị và hiệu quả đầu tư.

Khuyến nghị chính sách

Thứ nhất, Nhật Bản nên tiếp tục duy trì vai trò tiên phong trong lĩnh vực hỗ trợ hạ tầng tại ASEAN, nhưng cần tăng cường tính bền vững và bao trùm xã hội trong các dự án ODA, đặc biệt tại các nước CLMV (Campuchia, Lào, Myanmar, Việt Nam). Việc đẩy mạnh tiêu chí môi trường và công nghệ xanh sẽ phù hợp với cam kết trong thực hiện Các mục tiêu Phát triển bền vững đến năm 2030 và tăng cường uy tín quốc tế của Nhật Bản (JICA, 2022).

Thứ hai, cần mở rộng quy mô ODA cho các lĩnh vực xã hội như giáo dục, y tế và quản trị nhà nước. Dữ liệu cho thấy chi tiêu cho các ngành này còn khiêm tốn. Trong khi đó, nghiên cứu của Winters và Martinez (2015) chứng minh rằng, hỗ trợ kỹ thuật trong giáo dục - y tế có tác động tích cực rõ rệt tới năng suất lao động và giảm nghèo tại Đông Nam Á trong trung và dài hạn.

Thứ ba, trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược gia tăng tại khu vực, đặc biệt giữa các nhà tài trợ lớn như Trung Quốc và Hàn Quốc, Nhật Bản cần đẩy mạnh tính minh bạch, linh hoạt và hiệu quả trong cơ chế phân bổ ODA.

Việc tăng cường phối hợp với các đối tác đa phương (Ngân hàng Phát triển châu Á, Ngân hàng Thế giới) và khu vực tư nhân có thể giúp mở rộng phạm vi tác động của ODA, giảm rủi ro trùng lắp và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn.

Thứ tư, cần triển khai các công cụ đánh giá tác động ODA theo thời gian thực và các khung đánh giá năng lực tiếp nhận ODA theo từng quốc gia. Điều này sẽ giúp phân bổ vốn phù hợp với điều kiện nội tại và năng lực hấp thụ của từng nước, đồng thời tối ưu hóa chi phí - hiệu quả trong triển khai.

Tài liệu tham khảo:

1. ASEAN Secretariat. (2010). Master Plan on ASEAN Connectivity 2010. Jakarta, Indonesia: ASEAN. https://asean.org/master-plan-on-asean-connectivity-2010

2. Berthélemy, J. C. (2006). Bilateral donors' interest vs. recipients' development motives in aid allocation: Do all donors behave the same? Review of Development Economics, 10(2), 179-194. https://doi.org/10.1111/j.1467-9361.2006.00311.x

3. Dreher, A., Fuchs, A., Parks, B., Strange, A. M., & Tierney, M. J. (2018). Apples and Dragon Fruits: The determinants of aid and other forms of state financing from China to Africa. International Studies Quarterly, 62(1), 182-194. https://doi.org/10.1093/isq/sqx052

4. Inada, J., & Shimomura, Y. (2016). Japanese ODA: Adapting to the 21st century. London, UK: Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-1-137-53707-9

5. Japan International Cooperation Agency. (2016). JICA Annual Report 2016. Tokyo, Japan: JICA. https://www.jica.go.jp/english/publications/reports/annual/2016/index.html

6. JICA. (2022). JICA Annual Report 2022. Tokyo: Japan International Cooperation Agency. https://www.jica.go.jp/english/publications/reports/annual/2022/index.html

7. Kato, H. (2018). Japan’s ODA: New strategic priorities and policy shift toward quality infrastructure. In J. Sato & R. Webb (Eds.), The rise of Asia: Perspectives from development studies (pp. 215-231). Singapore: Springer. https://doi.org/10.1007/978-981-10-7857-4_13

8. Winters, M. S., & Martinez, G. (2015). The role of governance in determining foreign aid flow composition. World Development, 66, 516-531. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2014.09.012