Kiểm soát rủi ro chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nước theo mô hình hai cấp

TS. Nguyễn Khắc Thiện

TS. Nguyễn Phùng Quân*

Trường Đại học Trưng Vương

* Tác giả liên hệ, email: quan.npq@gmail.com

Tóm tắt

Kiểm soát rủi ro trong chi ngân sách nhà nước được xác định là một trong những giải pháp trọng tâm nhằm thực hiện Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030, theo Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ. Bài viết này hướng đến việc làm rõ nội hàm lý luận và thực tiễn của vấn đề kiểm soát rủi ro trong chi ngân sách, qua đó đóng góp vào việc xây dựng khung kiểm soát chi ngân sách dựa trên rủi ro trong hệ thống kho bạc. Thông qua phương pháp phân tích và tổng quan chính sách, nghiên cứu đề xuất các khuyến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý rủi ro, nâng cao hiệu quả và tính minh bạch trong chi tiêu công.

Từ khóa: Chi ngân sách nhà nước, kho bạc nhà nước, khung kiểm soát theo rủi ro, kiểm soát rủi ro, quản lý tài khóa

Summary

Risk control in public budget expenditure has been identified as one of the key solutions for implementing the State Treasury Development Strategy to 2030, as stipulated in Decision No. 455/QĐ-TTg dated April 13, 2022 by the Prime Minister. This paper aims to clarify the theoretical and practical aspects of risk control in budget expenditure, thereby contributing to the development of a risk-based expenditure control framework within the treasury system. Using analytical methods and a policy overview approach, the study proposes recommendations to improve risk management mechanisms and enhance the efficiency and transparency of public spending.

Keywords: State budget expenditure, state treasury, risk-based control framework, risk control, fiscal management

ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong bối cảnh công nghệ thông tin và chuyển đổi số trở thành xu thế thiết yếu toàn cầu, mô hình quản lý tài chính công tại Việt Nam cũng buộc phải tái cấu trúc, nhằm tăng cường minh bạch và hiệu quả. Kiểm soát rủi ro trong chi ngân sách nhà nước (NSNN) được xem là một trong những trọng tâm “Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030”. Song thực tiễn cho thấy, khái niệm, phạm vi, phương pháp và mô hình kiểm soát rủi ro vẫn chưa được lý giải đầy đủ cả về lý luận lẫn ứng dụng thực tiễn tại Kho bạc Nhà nước (KBNN).

Để khắc phục thực trạng này, nghiên cứu đặt mục tiêu: Làm rõ lý luận và thuật ngữ chuyên ngành về kiểm soát rủi ro trong chi NSNN; Phân tích thực trạng triển khai tại hệ thống kho bạc hiện nay; Đánh giá các hạn chế về cơ chế, tổ chức và công nghệ; Đề xuất mô hình kiểm soát chi theo cấp độ rủi ro phù hợp với bối cảnh chuyển đổi số và chuyên môn hóa quản lý tài chính công.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT

Kiểm soát chi NSNN là một nội dung trọng tâm trong quản lý tài chính công, nhằm đảm bảo rằng các khoản chi từ ngân sách được sử dụng đúng mục tiêu, đúng đối tượng, đúng quy định pháp luật và hiệu quả. Hoạt động này đóng vai trò như một “hàng rào kỹ thuật” giúp ngăn ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời những sai sót, vi phạm trong quá trình chi tiêu ngân sách. Theo nghĩa rộng, kiểm soát chi NSNN là quá trình cơ quan có thẩm quyền (KBNN) thực hiện việc xem xét, thẩm tra và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý, hợp lệ và hiệu quả của các khoản chi của Đơn vị sử dụng ngân sách (ĐVSDNS) trước khi thực hiện thanh toán.

Từ góc độ pháp lý và hành chính, hoạt động kiểm soát chi NSNN bao gồm các nội dung sau: Kiểm tra điều kiện chi; Kiểm tra chứng từ (đánh giá tính đầy đủ, hợp lệ của hồ sơ chi tiêu); Đánh giá nội dung chi (xác định tính đúng đắn về mục đích, định mức, tiêu chuẩn chi); Phê duyệt và thanh toán.

Từ góc độ quản lý tài chính công hiện đại, kiểm soát rủi ro trong hoạt động kiểm soát chi KBNN là yêu cầu tất yếu nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả sử dụng nguồn lực công và đảm bảo tính tuân thủ trong quá trình thực thi ngân sách.

Kiểm soát rủi ro không thay thế kiểm soát chi, mà là lớp bảo vệ bổ sung - giúp KBNN chủ động phòng ngừa rủi ro, ứng phó với biến động, và không chỉ dừng lại ở phát hiện sai phạm sau khi đã xảy ra. Việc lồng ghép quản lý rủi ro vào quy trình kiểm soát chi NSNN là xu hướng tất yếu của cải cách tài chính công, đặc biệt trong bối cảnh ứng dụng công nghệ thông tin, Kho bạc số và quản trị công theo kết quả đang được đẩy mạnh ở Việt Nam.

THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NSNN VÀ KIỂM SOÁT RỦI RO TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Chủ thể và khách thể trong kiểm soát rủi ro

Trong hoạt động kiểm soát chi NSNN, chủ thể kiểm soát chính là KBNN - cơ quan được Nhà nước giao trách nhiệm thực hiện kiểm soát chi theo quy định tại Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn. Với vai trò chủ thể, KBNN chịu trách nhiệm xác lập phương thức kiểm soát, bao gồm: Quy trình tổ chức kiểm soát (kiểm soát trước, trong hay sau khi chi); Xác định bộ phận chuyên trách trong hệ thống KBNN thực hiện kiểm soát; Hình thức kiểm soát (kiểm soát điện tử, kiểm soát hồ sơ giấy, hoặc kết hợp); Phạm vi kiểm soát (về pháp lý, nghiệp vụ, nội dung, tài liệu); Cách thức lưu trữ, quản lý hồ sơ chi sau kiểm soát; Phân cấp thực hiện (trung ương, khu vực).

Trong kiểm soát chi NSNN, khách thể kiểm soát chính là hành vi quyết định chi của ĐVSDNS, được thể hiện thông qua: Hồ sơ đề nghị thanh toán, tạm ứng; Các văn bản, chứng từ kế toán, pháp lý liên quan đến khoản chi; Nội dung, mức chi, đối tượng chi và điều kiện chi. Các hành vi này là nơi tiềm ẩn các rủi ro tài chính - pháp lý - nghiệp vụ, và là đối tượng chính mà hoạt động kiểm soát rủi ro cần hướng đến. Việc phân định rõ chủ thể và khách thể trong hoạt động kiểm soát chi NSNN là nền tảng để thiết kế hệ thống kiểm soát rủi ro hiệu quả, có mục tiêu và có trách nhiệm. Chủ thể kiểm soát cần chủ động xây dựng quy trình kiểm soát phù hợp, trong khi khách thể cần tuân thủ đầy đủ quy định để giảm thiểu rủi ro và đảm bảo tính minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nước.

Mô hình Kho bạc hai cấp

Trước năm 2025, thực hiện Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ, hệ thống KBNN được tổ chức theo mô hình 3 cấp, bao gồm cấp: Trung ương, tỉnh và huyện. Nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị tài chính công trong bối cảnh chuyển đổi số quốc gia, Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 455/QĐ-TTg đã đưa ra định hướng quan trọng: Xây dựng hệ thống Kho bạc tinh gọn, hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, trong đó từng bước thực hiện mô hình tổ chức Kho bạc Nhà nước theo hướng 2 cấp.

Cụ thể hóa định hướng nêu trên, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 385/QĐ-BTC ngày 26/02/2025, chính thức quy định lại mô hình tổ chức KBNN theo hướng 2 cấp, gồm: i) Cấp điều hành: với 10 đơn vị chuyên môn thuộc KBNN; ii) Cấp thực hiện: gồm 20 KBNN khu vực tổ chức theo phạm vi địa bàn. Việc triển khai mô hình 2 cấp là bước chuyển đổi có tính đột phá nhằm tinh gọn bộ máy, đẩy mạnh chuyên môn hóa, hiện đại hóa quy trình kiểm soát chi và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống Kho bạc Nhà nước.

THÁCH THỨC VÀ HẠN CHẾ

Trong thời gian qua, KBNN đã có những bước đi ban đầu nhằm lồng ghép kiểm soát rủi ro vào hoạt động kiểm soát chi NSNN. Trong đó phải kể đến khung kiểm soát rủi ro trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và kế toán NSNN trên hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS). Qua đó, giúp nhận diện, đo lường và phòng ngừa rủi ro, góp phần tăng cường tính tuân thủ pháp luật, nâng cao hiệu quả kiểm soát và là tài liệu tham chiếu trong xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ.

Tuy nhiên, đến nay, không còn văn bản nào quy định riêng về kiểm soát, phòng ngừa rủi ro trong công tác kiểm soát chi NSNN. Điều này cho thấy hoạt động kiểm soát rủi ro trong kiểm soát chi hiện đang thiếu cơ sở pháp lý cụ thể, thống nhất; các quy trình kiểm soát rủi ro mới chỉ được lồng ghép ở cấp độ nghiệp vụ kế toán, chưa phát triển thành một mô hình kiểm soát chi theo rủi ro có hệ thống.

Việc kiểm soát rủi ro trong kiểm soát chi NSNN hiện nay mới chỉ dừng lại ở mức nhận diện, cảnh báo, chưa hình thành được cơ chế phân loại rủi ro chi và đơn vị chi một cách bài bản. Thiếu văn bản quy định khung kiểm soát chi theo mức độ rủi ro cụ thể sau khi các văn bản cũ hết hiệu lực, dẫn tới khoảng trống pháp lý trong tổ chức kiểm soát chi phù hợp với mức độ rủi ro. Chưa có mô hình tích hợp giữa phân tích dữ liệu - phân loại rủi ro - kiểm soát theo cấp độ, phù hợp với yêu cầu quản trị tài chính công hiện đại.

ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH VÀ GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ

Đề xuất mô hình kiểm soát chi ngân sách theo hướng kiểm soát rủi ro

Trong bối cảnh cách mạng chuyển đổi số trong ngành tài chính và định hướng xây dựng Kho bạc số, hoạt động kiểm soát chi NSNN của hệ thống KBNN đặt ra nhu cầu phân tầng và chuyên sâu hơn. Trong đó, việc chuyển đổi từ cách tiếp cận kiểm soát chi truyền thống sang tiếp cận kiểm soát theo rủi ro là xu thế tất yếu. Theo cách tiếp cận này, việc kiểm soát chi NSNN cần được thiết kế dựa trên sự kết hợp giữa hai nhóm yếu tố tác động chính: (i) Chất lượng hoạt động của ĐVSDNS và (ii) Mức độ rủi ro của các khoản chi NSNN. Trong đó:

Chất lượng hoạt động của ĐVSDNS được đánh giá dựa trên mức độ tuân thủ các quy định về tài chính đã được quy định, tần suất sai sót trong các khoản chi đã thực hiện trước đó. Mức độ rủi ro của khoản chi NSNN phụ thuộc vào tính chất nghiệp vụ, đối tượng thụ hưởng và điều kiện pháp lý của khoản chi. Chất lượng kiểm soát chi của KBNN có thể được xem là một hàm số phụ thuộc đồng thời vào hai biến trên. Khi chỉ một trong hai yếu tố bị biến động (tăng/giảm) thì kết quả hoạt động kiểm soát chi sẽ thay đổi tương ứng. Mối quan hệ đó thể hiện trên biểu đồ “Khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro”. Mức độ rủi ro của các khoản chi ngân sách cũng ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động kiểm soát của KBNN và mối quan hệ này có tính chất ngược chiều.

Hình 1: Khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro

Nguồn: Tác giả đề xuất

Từ hình 1 có thể thấy:

Mức 1: (rủi ro thấp): Tạm ứng, thanh toán theo hóa đơn.

Mức 2: Thanh toán các khoản chi của dự án đã được quyết toán hoàn thành, kinh phí hỗ trợ từ NSNN.

Mức 3: Thanh toán các khoản chi khác.

Mức 4: Thanh toán chi phí hỗ trợ giải phóng mặt bằng.

Mức 5 (rủi ro cao nhất): Thanh toán các khoản chi lần cuối trong các hợp đồng.

Giải pháp đề xuất

Nâng cao hiệu quả kiểm toán chi

Để nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN, phù hợp với bối cảnh thực hiện Kho bạc số và cải cách thủ tục hành chính, KBNN cần tiếp cận kiểm soát chi theo hướng kiểm soát rủi ro, trong đó chú trọng ba trụ cột cơ bản:

Thứ nhất, đánh giá và phân loại mức độ rủi ro của từng khoản chi, dựa trên tính chất pháp lý, kỹ thuật và tần suất phát sinh;

Thứ hai, theo dõi và phân tích mức độ tuân thủ, chất lượng hoạt động của ĐVSDNS, từ đó hình thành danh mục đơn vị có rủi ro cao để kiểm soát trọng điểm;

Thứ ba, ứng dụng công nghệ số và khai thác dữ liệu lịch sử, nhằm tự động hóa cảnh báo, phân luồng hồ sơ và thực hiện kiểm soát chi linh hoạt theo cấp độ rủi ro, thay vì áp dụng một quy trình kiểm soát cứng nhắc, đồng loạt cho mọi khoản chi như hiện nay.

Tiếp cận này không chỉ góp phần giảm tải quy trình kiểm soát đối với các khoản chi có rủi ro thấp, mà còn nâng cao hiệu lực, hiệu quả kiểm soát đối với các khoản chi có rủi ro cao, phù hợp với định hướng hiện đại hóa của hệ thống KBNN đến năm 2030.

Kiểm soát chi theo mức độ rủi ro

Để tổ chức kiểm soát chi theo mức độ rủi ro, nghiên cứu đưa ra một số kiến nghị đối với KBNN như sau:

Đối với cấp điều hành (KBNN)

Thứ nhất, xây dựng Danh mục chất lượng hoạt động của ĐVSDNS. KBNN cần nghiên cứu và phân loại mức chất lượng hoạt động của các ĐVSDNS, dựa trên tần suất xảy ra các hành vi sai sót trong quá trình ra quyết định chi tiêu. Các sai sót này cần được thống kê trong một khoảng thời gian xác định (ví dụ: 3 năm, 5 năm…) để đảm bảo tính khách quan và toàn diện. Từ cơ sở đó, hình thành Danh mục chất lượng hoạt động của ĐVSDNS (gọi là DM1).

Thứ hai, xây dựng Danh mục rủi ro chi ngân sách nhà nước. Trên cơ sở nghiên cứu và phân tích các nhóm khoản chi có mức độ rủi ro tương đồng, cần thiết lập Danh mục rủi ro chi NSNN (gọi là DM2). Danh mục này càng chi tiết, cụ thể thì càng giúp tăng hiệu quả kiểm soát rủi ro trong thực tiễn.

Thứ ba, xây dựng khung kiểm soát chi theo mức độ rủi ro. Bằng cách kết hợp các mức phân loại trong DM1 và DM2, KBNN sẽ xác định được mức độ rủi ro tổng hợp cho từng trường hợp chi. Từ đó, thiết kế Khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro (màu trong khung), làm cơ sở ban hành quy trình kiểm soát chi tương ứng. Quy trình này sẽ quy định rõ mức độ và phạm vi kiểm soát phù hợp với từng mức rủi ro khác nhau nhằm nâng cao hiệu quả và tính phù hợp trong quản lý chi NSNN.

Đối với cấp thực hiện (phòng nghiệp vụ, phòng giao dịch)

Thứ nhất, xây dựng Danh mục chất lượng hoạt động tại địa bàn (DM3). Mỗi đơn vị KBNN cấp thực hiện sẽ căn cứ theo DM1 do cấp điều hành ban hành để đánh giá và lập Danh mục chất lượng hoạt động của ĐVSDNS trên địa bàn trước khi bắt đầu năm ngân sách. Danh mục này gọi là DM3 và phản ánh đặc điểm cụ thể của các đơn vị trong khu vực quản lý.

Thứ hai, xây dựng khung kiểm soát chi địa phương. Dựa trên DM3 và quy định trong DM2, từng đơn vị KBNN cấp thực hiện sẽ xây dựng Khung kiểm soát chi NSNN theo mức độ rủi ro tại địa bàn trước năm ngân sách. Khung này sẽ là công cụ tổ chức kiểm soát chi xuyên suốt trong năm ngân sách.

Thứ ba, thực hiện kiểm soát chi. Công chức kiểm soát chi tại các đơn vị KBNN địa phương sẽ căn cứ vào Khung kiểm soát đã xây dựng để thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi ngân sách một cách phù hợp với từng mức độ rủi ro, bảo đảm tính linh hoạt nhưng vẫn tuân thủ quy định và phòng ngừa rủi ro hiệu quả.

KẾT LUẬN

Nghiên cứu này đã cung cấp một cái nhìn tổng thể về kiểm soát rủi ro trong chi ngân sách nhà nước, từ cơ sở lý luận, thực tiễn triển khai đến đề xuất mô hình kiểm soát phù hợp với bối cảnh đổi mới quản lý tài chính công. Kết quả cho thấy, kiểm soát rủi ro không chỉ là một xu thế quản trị hiện đại mà còn là yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu quả, tính minh bạch và tuân thủ pháp luật trong chi tiêu công. Mô hình kiểm soát theo mức độ rủi ro được đề xuất trong nghiên cứu góp phần chuyển đổi từ phương pháp kiểm soát thủ tục hành chính truyền thống sang phương pháp quản trị theo hiệu quả và mức độ rủi ro.

Nghiên cứu được kỳ vọng sẽ đóng góp vào định hướng xây dựng khung kiểm soát chi ngân sách hiện đại, từ đó hỗ trợ hệ thống Kho bạc chuyển mình theo hướng tinh gọn, linh hoạt và số hóa trong giai đoạn đến năm 2030.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ tài chính (2025). Quyết định số 385/QĐ-BTC ngày 26/02/2025 về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước.

2. Chính phủ (2016). Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/02/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước.

3. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 về việc phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030.