Hoàn thiện chính sách pháp luật về thanh toán vốn đầu tư công

Dương Thị Thanh Hương

Giảng viên Khoa Kinh tế và Kinh doanh quốc tế - Trường Kinh tế Phenikaa

Email: huong.duongthithanh@phenikaa-uni.edu.vn

Tóm tắt

Trong bối cảnh môi trường kinh doanh trong nước và thế giới biến động nhanh và mạnh mẽ đòi hỏi các doanh nghiệp nói chung, doanh nghiệp vừa và nhỏ trong lĩnh vực xây dựng nói riêng phải thay đổi, bổ sung cơ chế thanh toán kịp thời nhằm thúc đẩy sự phát triển ổn định, bền vững. Nghiên cứu phân tích thực trạng thanh toán vốn đầu tư công của doanh nghiệp vừa và nhỏ trong lĩnh vực xây dựng, từ đó đưa ra một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật về thanh toán vốn đầu tư công nhằm hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ trong lĩnh vực xây dựng ổn định dòng tiền trong sản xuất kinh doanh, đồng thời đẩy nhanh được tiến độ của công trình, dự án.

Từ khóa: Môi trường kinh doanh, quy định pháp luật, thanh toán vốn, đầu tư công

Summary

In an era marked by rapid and intense fluctuations in both domestic and global business environments, it is essential to reform and supplement payment mechanisms in a timely manner to promote stable and sustainable development. This study examines the current situation of public investment capital disbursement for small and medium-sized enterprises (SMEs) in the construction sector, and proposes several recommendations to improve the legal and policy framework related to public investment payment. The goal is to support SMEs in stabilizing cash flow for business operations while accelerating the progress of construction works and projects.​​​​​​​

Keywords: Business environment, legal regulations, capital payment, public investment

ĐẶT VẤN ĐỀ

Thực tế cho thấy, các khó khăn, vướng mắc trong triển khai các dự án công trình thường là những bất hòa về lợi ích kinh tế giữa Ban quản lý (BQL) dự án với thầu chính, thầu phụ, cũng như việc giải ngân không kịp thời nhằm đáp ứng yêu cầu thi công. Khi vốn giải ngân chậm sẽ nảy sinh vấn đề thường gặp là giá cả nguyên vật liệu như cát đắp, đất đắp, đá... tăng giá đột biến. Nếu thời gian thi công công trình dự án kéo dài thì chi phí phát sinh càng lớn và làm đội vốn chi phí của dự án tăng cao so với thực tế.

Để đảm bảo tiến độ thi công công trình các dự án thì bên cạnh hóa giải các “nút thắt” về cơ chế, chính sách, cần có các giải pháp đồng bộ nhằm giải quyết các vướng mắc liên quan đến tiến độ thi công. Điều này sẽ không chỉ giúp đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn tại các công trình, dự án trong thời gian tới, mà còn giảm thiểu tối đa việc sử dụng vốn sai mục đích, minh bạch hơn trong quy trình, quy định giải ngân; từ đó nâng cao khả năng triển khai thi công của các doanh nghiệp xây dựng vừa và nhỏ hiện nay.

THỰC TRẠNG THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ

Tình hình hoạt động doanh nghiệp và những vướng mắc trong giải ngân vốn đầu tư công

Trong quý I/2025 có một số lượng lớn doanh nghiệp đã rời bỏ thị trường. Khoảng 78,8 nghìn doanh nghiệp rời thị trường, tạm ngừng hoạt động sản xuất kinh doanh, hoàn tất thủ tục giải thể tăng khoảng 12% so với cùng kỳ năm 2024. Tính chung bình quân 1 tháng có gần 26,3 nghìn doanh nghiệp rút lui khỏi thị trường. Thêm vào đó, quy mô vốn đăng ký bình quân của doanh nghiệp thành lập mới rất nhỏ khoảng 9,8 tỷ đồng với bình quân 6,3 lao động/doanh nghiệp thành lập mới (Cục Thống kê, 2025).

Bảng 1: Biến động số lượng doanh nghiệp ngành xây dựng theo trạng thái hoạt động trong quý I/2025

Nguồn: Cục Thống kê (2025)

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên là do tình trạng nợ xấu khó đòi trong kinh doanh giữa các doanh nghiệp, việc chiếm dụng vốn gây ra cạn kiệt, đứt gãy dòng tiền kinh doanh nhất là doanh nghiệp thuộc lĩnh vực xây dựng, xây lắp vốn đã “sa lầy” vì nợ xấu khó đòi. Việc xử lý nợ xấu rất khó khăn đối với các doanh nghiệp lớn như: Công ty cổ phần Tập đoàn Xây dựng Hòa Bình (HBC), Tổng công ty xuất nhập khẩu xây dựng Việt Nam (Vinaconex), các doanh nghiệp xây dựng thuộc Tổng công ty Sông Đà… Đáng chú ý, nợ xấu và trích lập dự phòng có doanh nghiệp lên tới cả trăm tỷ đồng.

Bảng 2: Tình hình dư nợ của các doanh nghiệp trong ngành xây dựng

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ báo cáo tài chính năm 2024 của các doanh nghiệp niêm yết trên HOSE, HNX và UPCoM.

Dư nợ ở mức cao của các doanh nghiệp lĩnh vực xây dựng dẫn đến việc thắt chặt thanh khoản, chiếm dụng vốn lẫn nhau, nợ xấu “chạy vòng quanh”. Chủ đầu tư nợ nhà thầu chính, nhà thầu chính nợ nhà thầu phụ, nhà thầu nợ nhà cung cấp nguyên vật liệu… doanh nghiệp quy mô càng nhỏ thì càng dễ bị chiếm dụng vốn bởi năng lực tài chính có hạn, khả năng cạnh tranh trên thị trường thấp, phụ thuộc các doanh nghiệp lớn hơn hoặc doanh nghiệp trúng thầu, tổng thầu, phải chấp nhận làm B phụ hoặc cung cấp vật tư, hàng hóa, dịch vụ cho các doanh nghiệp này thì khó khăn càng nhiều dễ rơi vào mất khả năng thanh khoản, dừng hoạt động sản xuất kinh doanh.

Quy mô đầu tư công của Chính phủ thuộc lĩnh vực xây dựng, xây lắp rất lớn và là động lực chính cho tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn hiện nay. Theo số liệu công bố của Cục Thống kê, tình hình kinh tế - xã hội quý I/2025, thì tổng vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội Quý 1/2025 ước tính đạt 666,5 nghìn tỷ đồng, trong đó có tính chất thuộc ngân sách- khu vực nhà nước quý I/2025 ước đạt khoảng 164,6 nghìn tỷ đồng chiếm tới 25% tổng vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội. Với quy mô vốn như vậy sẽ tác động rất lớn đến nền kinh tế, trong đó rất nhiều tập trung trọng điểm cho các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội có liên quan đến xây dựng - xây lắp. Lĩnh vực thời gian qua gặp rất nhiều khó khăn cần Chính phủ và các Bộ ngành phải có những giải pháp cấp bách để tháo gỡ.

Bảng 3: Vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội theo giá hiện hành

(Đơn vị tính: Nghìn tỷ đồng)

Nguồn: Cục Thống kê (2025)

Một số khó khăn, vướng mắc

Thời gian qua, các DN nhỏ và vừa lĩnh vực xây dựng cũng gặp phải một số khó khăn, vướng mắc, cụ thể như sau:

Một là, về thanh toán điều chỉnh đơn giá hợp đồng: khi có biến động về giá cả thị trường, Nhà thầu chính - Tổng thầu và các nhà thầu phụ sẽ bị rủi ro lớn thanh toán khối lượng hoàn thành là không bù đắp nổi chi phí theo trượt giá thực tế. Nguyên nhân là do thanh toán điều chỉnh đơn giá hợp đồng hiện nay đa phần theo chỉ số giá công bố của cơ quan nhà nước (Sở xây dựng cấp tỉnh hoặc BXD công bố) theo tháng/quý - Theo Điều 27 Chỉ số giá xây dựng -Nghị định số 10/2021/NĐ-CP ngày 09/02/2021).

Trên thực tế, chỉ số này thường công bố chậm và không phản ánh đầy đủ biến động giá thực tế theo thời gian, mang nặng tính duy ý chí của cơ quan nhà nước để có thể làm cơ sở xác định chính xác hệ số điều chỉnh x khối lượng hoàn thành nghiệm thu gây thiệt hại cho nhà thầu (lỗ) mà vẫn phải thi công đáp ứng tiến độ công trình, dự án.

Hai là, về thanh toán điều chỉnh khối lượng công việc hợp đồng: Với những khối lượng phát sinh nằm ngoài phạm vi hợp đồng xây dựng, hoặc vượt quá khối lượng hợp đồng đã ký, đặc biệt với những gói thầu, dự án vượt cao hơn giá trị gói thầu hoặc dự toán, tổng dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì nhà thầu sẽ phải chờ đợi thời gian rất lâu có khi đến một vài năm mới được thanh toán. Nguyên nhân do phải thủ tục trình duyệt lại dự toán, tổng mức, giá trị gói thầu với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định đầu tư xem xét, quyết định nên mất rất nhiều thời gian.

Ba là, xây dựng dự toán xây dựng hiện hành nhiều khi lỗi thời không theo kịp thực tế sự phát triển của kỹ thuật, khoa học, biện pháp xây dựng …đang thay đổi từng ngày, khiến việc chiết tính đơn giá khối lượng gặp bất cập, lúng túng và nhiều khi không khuyến khích sự thay đổi áp dụng công nghệ, biện pháp mới tốt hơn, an toàn hơn đảm bảo về môi trường, biện pháp tổ chức thi công.

Bốn là, theo quy định tại Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 của Chính phủ, được sửa đổi bởi Nghị định 50/2021 ngày 01/04/2021 quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng và các văn bản pháp luật liên quan như Nghị định 99/2021/NĐ-CP ban hành ngày 11/11/2021 quy định về việc quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công, Luật đấu thầu 22/2023/QH15 có hiệu lực 23/06/2023 thì các chủ đầu tư hay ban quản lý dự án (BQLDA) đại diện thanh toán trực tiếp cho bên nhận thầu (tổng thầu, thầu chính) hoặc liên danh nhà thầu trúng thầu xây dựng, tuân thủ theo các quy định của hợp đồng xây dựng ký kết giữa bên giao thầu và chủ đầu tư.

Ban quản lý dự án với bên trúng thầu xây dựng là tổng thầu hoặc liên danh trúng thầu. Việc chủ đầu tư hoặc BQLDA thanh toán trực tiếp cho B phụ, nhà thầu cung cấp nguyên vật liệu chính… chỉ được thực hiện khi “Chủ đầu tư thanh toán trực tiếp cho nhà thầu phụ trên cơ sở đề xuất thanh toán của thầu chính hoặc tổng thầu, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác” (Điều 47, Nghị định 37/2015/NĐ-CP).

Điều này dẫn đến nhà thầu chính (tổng thầu) rất dễ dàng chiếm dụng vốn của các nhà thầu phụ, nhà cung cấp vật tư, hàng hóa, dịch vụ cho công trình. Mặc dù theo quy định các nhà thầu phụ, các bên cung cấp vật tư, hàng hóa đã được chủ đầu tư hoặc đại diện chủ đầu tư chấp thuận theo các chỉ tiêu kinh tế- kỹ thuật đáp ứng yêu cầu dự án đúng quy định pháp luật...

MỘT SỐ GIẢI PHÁP

Nhằm hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ trong lĩnh vực xây dựng, hạn chế tình trạng lạm dụng chậm thanh toán, thậm chí cố tình không trả nhà cung cấp, nhà thầu phụ nhỏ lẻ, tác giả đề xuất một số giải pháp về sửa đổi quy định thanh toán giải ngân vốn đầu tư công theo hướng như sau:

Thứ nhất, rà soát xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 theo hướng bắt buộc thanh toán trực tiếp từ chủ đầu tư, ban quản lý dự án cho các nhà thầu phụ (B phụ), nhà cung cấp nguyên vật liệu chính thường xuyên, hàng hóa, dịch vụ theo tỷ lệ % giá trị gói thầu (ví dụ như 5% hay 10%) và gán trừ hay chiết trừ thẳng vào giá trị khối lượng hoàn thành từng đợt được nghiệm thu bởi các nhà thầu chính, tư vấn giám sát (TVGS), Ban quản lý dự án (chủ đầu tư) thay vì chỉ chấp nhận phê duyệt B phụ, cung cấp vật tư, hàng hóa, dịch vụ vào dự án theo các tiêu chuẩn kỹ thuật hiện nay.

Đề xuất, nghiên cứu bổ sung các quy định mở tài khoản thanh toán cho nhà thầu phụ (B phụ) qua hệ thống thanh toán của Kho bạc Nhà nước. Thực hiện quy trình kiểm soát, thanh toán, biểu mẫu thanh toán cụ thể quy định tại Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11/11/2021 và Quyết định số 80/QĐ-KBNN ngày 2/3/2022 của Kho bạc Nhà nước và các quy định của Luật Đấu thầu hướng tới tạo điều kiện ưu tiên, thuận lợi cho các DN vừa và nhỏ.

Thứ hai, trường hợp ngân hàng là cơ quan giải ngân, cấp phát vốn của chủ đầu tư thì khi giải ngân cho tổng thầu, nên bổ sung quy định, biểu mẫu cần có xác nhận phân chia giá trị khối lượng hoàn thành của các nhà thầu phụ, nhà cung cấp nguyên vật liệu chính… Đồng thời, rà soát, ban hành cơ chế, chính sách theo hướng tăng tính linh hoạt trong việc gán trừ/bù trừ công nợ giữa các đơn vị của nhà thầu chính và chủ đầu tư (Ban quản lý dự án, ban điều hành của chủ đầu tư hoặc cơ quan được chủ đầu tư ủy quyền đại diện quản lý, hạch toán kế toán).

Thứ ba, Xây dựng chỉ tiêu và công bố giá chỉ số giá xây dựng của các sở xây dựng và Bộ Xây dựng hướng tới kịp thời, khoa học, phản ánh được thực tế biến động giá cả thị trường để có hệ số giá thanh toán phù hợp. Hoặc áp dụng việc thanh toán bằng các hình thức khác như trực tiếp bằng giá trên hóa đơn mua thực tế, các chi phí thực tế phát sinh.

Thứ tư, xây dựng và bổ sung kịp thời các định mức xây dựng, ưu tiên khuyến khích các giải pháp mới, các ứng dụng khoa học công nghệ mới trong lĩnh vực xây dựng.

Thứ năm, hoàn thiện các cơ chế, chính sách pháp luật liên quan đảm bảo đồng bộ, nhằm hướng tới minh bạch thông tin về DN như tình hình tài chính, thực trạng pháp lý của DN nói chung và DN trong lĩnh vực xây dựng, xây lắp nói riêng. Hiện tại, ngoài các thông tin bắt buộc công bố công khai của các công ty đại chúng theo quy định hiện nay, cần công bố thông tin minh bạch về tất cả các DN để đưa ra các quyết định kinh doanh của mình nhằm hạn chế rủi ro kinh doanh ở mức thấp nhất. Cụ thể như:

- Quy định bổ sung công bố công khai báo cáo tài chính 06 tháng và báo cáo tài chính năm của tất cả các DN trên Cổng thông tin quốc gia về đăng ký DN (truy cập tại http://dangkykinhdoanh.gov.vn) hoặc trên trang thông tin về DN của Cục Thuế (truy cập tại http://tracuunnt.gdt.gov.vn).

- Thực hiện công bố thông tin về tình hình vướng mắc pháp lý của các DN theo quy định tại Nghị quyết số 03/2017/NQ-HĐTP tại Cổng thông tin điện tử công bố bản án, quyết định của Tòa án tháng 07/2017 (truy cập tại địa chỉ http://congbobanan.toan.gov.vn). Điều này tạo điều kiện cho việc tìm kiếm thông tin thuận tiện, minh bạch hơn về bị đơn/ nguyên đơn và thực trạng giải quyết thi hành án của bản án.

Thứ sáu, đảm bảo quyền và lợi ích của DN vừa và nhỏ vốn bị yếu thế khi đàm phán, thương lượng các điều kiện hợp đồng, nhất là về các điều kiện về thời hạn thanh toán công nợ. Hiện nay có hàng loạt các công cụ tài chính, ngân hàng, tổ chức tín dụng, bảo hiểm trong lĩnh vực này như: Bảo lãnh thực hiện hợp đồng, bảo lãnh tạm ứng, bảo lãnh thanh toán, bảo hiểm công trình xây dựng…, cho đến dịch vụ bao thanh toán của một số ngân hàng. Tuy nhiên, với nguồn lực hạn chế chỉ một số rất ít DN có thể tiếp cận và đàm phán được những điều này. Để giải quyết tình trạng này, cần nghiên cứu, ban hành các quy định theo các nội dung sau:

- Cho phép và tạo điều kiện ưu đãi cho bảo hiểm các khoản phải thu (bảo hiểm tín dụng thương mại) đối với các DN, đặc biệt DN vừa và nhỏ nhằm đảm bảo nhiều đối tượng DN có thể tiếp cận với mức phí bảo hiểm hợp lý.

- Tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho phép DN vừa và nhỏ vay ngân hàng với vốn tín dụng hạn mức thế chấp, cầm cố bằng công nợ phải thu. Chính phủ tăng cường có các gói vay hỗ trợ các DN vừa và nhỏ với các điều kiện ưu đãi về lãi suất, hạn mức, thời hạn vay đáp ứng các chương trình mục tiêu mang tính trung/ dài hạn.

Thứ bảy, tăng cường tính hiệu lực, hiệu quả của bản án đã có hiệu lực pháp luật trong thi hành án thu hồi nợ. Hiện nay, các DN thường gặp không ít khó khăn trong thu hồi công nợ thông qua khởi kiện ra tòa án. Vì tỷ lệ thu hồi nợ rất thấp do “ thắng bản án” nhưng không thi hành án được. Gần đây một số DN khởi kiện phá sản thông qua tòa án để tạo áp lực đòi tiền chủ nợ, tuy nhiên thủ tục rắc rối, thời gian rất dài và hiệu quả cũng rất thấp. Với phương thức này hiệu quả cũng rất thấp và không đạt được kỳ vọng của DN.

KẾT LUẬN

Để hóa giải các vướng mắc trong chậm giải ngân vốn đầu tư công, thời gian tới, các cấp có thẩm quyền cần tiếp tục rà soát, xem xét sửa đổi, bổ sung một số quy định nhằm thúc đẩy và nâng cao sức cạnh tranh của DN vừa và nhỏ, hạn chế rủi ro thanh toán; từ đó tạo động lực cho sự phát triển bền vững kinh tế đất nước trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Chính phủ (2021). Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11/11/2021 quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công.

2. Chính phủ (2015). Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng.

3. Cục Thống kê (2025). Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội quý I/2025.

4. Hoàng Việt (2024). Doanh nghiệp ngành xây dựng mắc kẹt với nợ khó đòi, truy cập tại https://baodauthau.vn/doanh-nghiep-nganh-xay-dung-mac-ket-voi-no-kho-doi-post169380.html.

5. Kho bạc Nhà nước (2022). Quyết định số 890/QĐ-KBNN ngày 02/03/2022 về ban hành Quy trình kiểm soát, thanh toán dự án sử dụng vốn đầu tư công qua hệ thống kho bạc nhà nước.

6. Quốc hội (2023). Luật Đấu thầu số 22/2023/QH15 ngày 23/06/2023.

7. Quốc hội (2024). Luật Đầu tư công số 58/2024/QH15 ngày 29/11/2024.

8. Quốc hội (2020). Luật Doanh nghiệp số 59/2020/QH14 ngày 17/06/2020.